MultilatéralONP n°107

Arms control nucléaire : le multilatéralisme à l’épreuve des crises internationales

Benjamin Hautecouverture

Le relatif échec de la dernière conférence d’examen du Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP) a-t-il été bien mesuré ? Pour la plupart des commentateurs c’est, au-delà de l’incapacité de la conférence à produire un document final, l’impasse dans lequel se trouve de facto le projet de zone exempte d’armes nucléaires et d’autres ADM au Moyen-Orient (ZEADM ME) et le ralentissement du processus de désarmement nucléaire des Etats dotés qui en sont les marqueurs principaux, voire les seuls. En réalité, ces résultats n’ont pas lieu de surprendre, ils étaient largement attendus et ne suffisent pas à qualifier négativement le processus d’examen en cours. A contrario, les débats sur les usages pacifiques de l’énergie nucléaire ont été riches et consensuels, le plan d’action de 2010 est toujours d’actualité et continue d’être mis en œuvre, la principale crise de prolifération nucléaire qui affecte l’autorité de la norme mondiale de non-prolifération depuis douze ans est peut-être en cours de règlement entre l’Iran et les E3/EU + 3. En définitive, l’appréciation de la neuvième conférence d’examen du TNP est largement une question de perception et varie selon les intérêts de telle ou telle partie au Traité.

Conférence du Désarmement, Genève. © unog.ch

Le diagnostic le plus répandu sur le TNP est donc erroné même s’il est diffusé à grands renforts de communication par les Etats qui y ont le plus intérêt et par une frange de la société civile occidentale pour laquelle le désarmement nucléaire est un objectif qui ne souffre aucune mise en contradiction stratégique. Il serait pour autant fallacieux de nier que la machinerie du Traité, c’est-à-dire son cycle d’examen multilatéral, est grippée. D’un côté, quelques Etats, rares, accaparent les débats sur le Moyen-Orient et sur le désarmement en défendant des positions irréalistes ou inconciliables qui empêchent la constitution de consensus. D’un autre côté, les débats légitimes sur le renforcement du Traité face au droit de retrait et aux cas de non-respect, sur la consolidation de la norme de vérification et sa mise en œuvre par l’AIEA, sur le développement des usages civils dans le respect de la sûreté et de la sécurité nucléaires ne donnent lieu à aucune initiative digne de ce nom. Pourtant, ces nouveaux enjeux devraient être au cœur du TNP dans un environnement d’économies émergentes peu ou prou toutes intéressées par le lancement de programmes électronucléaires. En somme, tout se passe comme si le TNP était en train de devenir le centre d’une bulle diplomatique qui perd la mesure de la sphère réelle des enjeux nucléaires mondiaux. Sans ce substrat, le Traité ne pourra pas conserver son caractère d’instrument multilatéral de sécurité. Mais loin d’exploser, comme on a fait mine de l’appréhender avant la conférence de 2005 et avant celle de ce printemps, il ne fera que s’étioler en se vidant de sa substance. Au fond, dira-t-on, si les vrais problèmes que le cycle d’examen du TNP est censé soulever et encadrer sont traités dans et par d’autres instances, pourquoi pas ?

L’étrange crise larvée que traverse le TNP relève d’une crise plus générale des formes multilatérales de l’arms control nucléaire en ce début de siècle, après plusieurs décennies de développement (1961 – 1985) et une décennie de faste (1987 – 1996). Ainsi, la commission des questions de désarmement et de sécurité internationale (première commission) de l’Assemblée générale des Nations Unies ne produit plus de recommandations substantielles ; la Conférence du désarmement, structurellement incapable de s’accorder sur un ordre du jour, est une coquille vide depuis près de vingt ans ; le Traité d’interdiction complète des essais nucléaires n’est toujours pas en vigueur ; les négociations sur un traité interdisant la production de matières fissiles pour les armes nucléaires ne voient pas le jour. Naturellement, l’examen quinquennal du TNP souffre de cet état de fait qui ne doit rien à une automaticité cyclique.

Le multilatéralisme ne fournit de solution opératoire qu’à la faveur d’un environnement historiquement détendu telle que le fut la fin de la guerre froide, ou très hiérarchisé telle que le produisit la structuration du monde en deux blocs assez homogènes au cours des années 1960. Aucune de ces conditions ne prévaut à l’ordre international actuel. D’un côté, le monde contemporain est marqué par l’apparition de nouvelles menaces à la sécurité des Etats dont les attentats du 11 septembre 2001 aux Etats-Unis figurent le symbole, par un éclatement de l’ordre international asiatique (apparition de nouvelles puissances nucléaires en 1998, 2003, explosion des Etats au Moyen-Orient), par l’émergence ou la réémergence de puissances et de volontés de puissance (Russie, Chine, Turquie, Brésil, etc.). D’un autre côté, la multiplication et la diversification des tensions inter et infranationales s’accompagnent d’une multipolarisation de la scène mondiale qui met à mal les disciplines de groupes. Ce phénomène n’est pas inédit mais il s’accélère. En définitive, le format multilatéral s’avère de plus en plus complexe à fournir des solutions aux problèmes stratégiques, particulièrement dans les cas où vaut la règle du consensus : Conférence du désarmement, TNP, notamment.

L’arms control nucléaire pâtit de ces dynamiques qui conjuguent leurs effets pour gripper les machineries complexes. Sans surprise, fleurissent depuis plus de dix ans une myriade d’instruments souples, partiels, redondants, qui coalisent les acteurs sans les contraindre vraiment ou par petits groupes (la PSI, la GICNT, la résolution 1540, le cycle des sommets mondiaux sur la sécurité nucléaire, la négociation diplomatique bilatérale ou plurilatérale, etc.). S’agit-il encore d’arms control ? Quels progrès durables peuvent être accomplis en dehors des arènes multilatérales de négociation ? Ces questions se posent de manière générale face à la crise du multilatéralisme dont, encore une fois, les formes semblent historiquement vissées à un système international qui se fige en s’écartant peu à peu des réalités collectives.